This text is downloaded from the homepage of the author Anders Borgen

Please consult his list of publications  for reference of the publication and for more publications on the subject

 

 

Landets brug

 

 

et oplæg til debat i SiD af

Anders Borgen, ph.d. Agrologica

 

 

 

Danmark har en lovgivning, der sikrer, at dyrkbar jord prioriteres til kommerciel landbrugsproduktion, primært af familielandbrug. Vi fører en politik, der bevidst lægger hindringer i vejen for kollektive brug, hobbylandbrug og selskaber. Denne landbrugspolitik har især tidligere sikret, at dansk landbrug har en harmonisk struktur, hvor jorden ligger fornuftigt arronderet i forhold til gården. Med de sidste års strukturudvikling, hvor gårde bliver lagt sammen er dette ikke helt så udpræget, men sammenlignet med mange andre lande har Danmark en god tradition for jordfordeling til sikring af arronderingen.

                      De senere års nedlæggelse af gårde har typisk foregået ved, at de større gårde i et område har købt den dyrkbare jord, og husene er solgt fra til folk uden tilknytning til landbruget. Disse huse ligger nu tilbage med en have på samme måde som parcelhuse i byområder. Denne blanding af landmænd og bybefolkning har været har været medvirkende til den landbrugsdebat, der har præget medierne i de sidste årtier. Tidligere tilhørte landet landmændene, som kun i begrænset omfang blandede sig i problemerne i byerne. I dag deler byfolk på landet bivej med landmændene, og der opstår jævnligt nabostridigheder om hvem der skal rense vejene, når landmændenes kører på dem med mudrede traktordæk og om betydningen af vindspredning af pesticider ind over hækkene og lugten af gylle. Konflikter opleves sjældent som positive, når man selv er en del af dem, men konflikterne har for samfundet været med til at sætte fokus på interessekonflikten mellem landbruget og samfundet som helhed.

                      Landbrugets økonomiske betydning for samfundet er ikke længere vital. Landbruget og dets følgeindustrier bidrager samlet set med 6,4% af samfundets bruttofaktorindkomst. En del af dette udgøres af landbrugsstøtte fra EU, hvoraf Danmark selv kun bidrager med en del. Landbrugets bidrag til samfundsøkonomien er selvfølgelig en indtægt, som ville kunne mærkes, hvis den faldt væk, men samtidig skal det dog med i vurderingen, at landbruget lægger beslag på over 60% af landets samlede areal, og pålægger samfundet betydelige miljømæssige byrder. Om landbruget således samlet set bidrager positivt til samfundsøkonomien vil afhænge helt af landbrugsarealets alternative anvendelse, samfundets udgifter til infrastruktur og den reelle betydning af forureningen for eksempelvis fiskeriet og drikkevandsforsyningen. Under alle omstændigheder vil jeg dog vurdere, at landbrugets samfundsøkonomiske betydning ikke er så stor, at der bør tages særlige hensyn med hensyn til at tillade forurening, som ikke tillades i andre dele af samfundet.

                      Samfundet har i dag brug for jord. Mange huse på landet har haver, der er langt mindre end ejerne ønsker, og Danmark har langt mindre naturområder end de fleste andre lande. Som almindelig borger mener jeg ikke, at jorden i alle tilfælde bør prioriteres til landbrugsformål. Tværtimod bør naturgenoprettelse i form af skovrejsning, genetablering af vådområder og etablering af egentlige naturreservater prioriteres højt og foran almindelig landbrugsdrift.

                      Udover, at landbrugsdrift alt andet lige har førsteprioritet i følge landbrugsloven, så begrænses etableringen af natur i Danmark af, at landbruget efter dyrkningspligten har monopol på at eje og bruge jord i landzoner. Udlægning af naturområder kan således normalt kun ske ved frivillige ordninger eller ved ekspropriation. Ekspropriation er samfundsmæssigt en meget dyr løsning, bl.a. fordi jordpriserne er skruet kunstigt højt op som følge af tilskudsordningerne.

                      Det er derfor oplagt at se på, om det via tilskudsordningerne er muligt at reformere prioriteringen af landets brug, for på en samfundsøkonomisk og rimelig måde er muligt at opnå både  miljømål og en mere retfærdig jordfordeling.

 

 

Miljøeffekten af EUs landbrugspolitik

 

EUs landbrugspolitik blev grundlagt af den daværende Kul- og Stålunion efter 2. verdenskrig. Situationen var dengang, at unionslandene var i fødevare- og betalingsbalanceunderskud. Landbrugspolitikken havde derfor det primære formål at øge unionslandenes landbrugsproduktion med henblik på at begrænse importen, og havde således i udgangspunktet et sikkerhedspolitisk og finansielt sigte. Dette blev opnået dels ved at invitere nye lande med fødevareoverskud, bl.a. Danmark ind i medlemskredsen, dels ved at give tilskud til priserne på landbrugsvarer. Når priserne på landbrugsvarer blev holdt kunstigt oppe med tilskud og kunstig sikkerhed for afsætning, blev det rentabelt at producere mere, bl.a. ved at tilføre mere kunstgødning og pesticider end det ellers ville have været rentabelt. Endvidere havde det den effekt, at afgrødevalget blev ændret. De kunstigt høje priser kunne kun lægges på afgrøder, der blev solgt, mens foderafgrøder, som blev brugt som foder i egen besætning ikke fik tilskud. Det var derfor især afgrøder som korn, raps, ærter og sukkerroer, der fik tilskud, mens græsmarker til foderbrug ikke fik direkte tilskud. Græsmarker er (efter skov) den mest naturlige afgrøde i Danmark, og der anvendes stort set ikke pesticider i afgrøden, kvælstofudvaskning fra afgrøden er minimal og der bindes kulstof i jorden i form af humus til glæde for jordens frugtbarhed og begrænsningen af atmosfærens drivhuseffekt. Fra at have dækket over halvdelen af landbrugsarealet faldt andelen af græsmarker til i dag kun at udgøre under 17%.

                      Den førte landbrugspolitik var ud fra forudsætningerne en succes, og i løbet af 1970'erne var EF landene blevet selvforsynende med fødevarer. Samtidig havde de store tilskud betydet, at jordpriser og værdien af produktionsanlæggene i det agroindustrielle kompleks var skruet kunstigt op. At fjerne tilskuddene, som nu ikke længere var nødvendige for at sikre selvforsyningen, ville betyde tabte investeringer for de, der havde investeret i tillid til, at tilskuddene ville fortsætte. Landbruget og følgeindustrien havde opbygget en magtfuld lobby i Bruxelles, som med succes har forhindret, at dette ville ske. EF stod derfor i et dilemma. Landbrugets overskudsproduktion hobede sig op. EF betalte først dyrt for at få det produceret, og derefter måtte man enten betale for at få det destrueret eller også måtte man give tilskud for at få det afsat på verdensmarkedet til dumpingpriser. Prisen på verdensmarkedet blev på denne måde holdt kunstigt nede til stor skade for de U-lande, som økonomisk var afhængig af deres landbrugsproduktion, men som ikke havde råd til at konkurrere med EF om, hvem der var villig til at give de største tilskud for at få produktionen afsat.

                      Først i 1992 lykkedes det EF at gennemføre en reform af landbrugspolitikken. Det skete med den såkaldte MacSharry reform opkaldt efter den daværende irske landbrugskommisær. Ændringen betød, at støtten til landbrugsproduktionen ikke længere skulle gives ved at holde priserne kunstigt helt så højt oppe, men ved enten også at give tilskud til at dyrke jorden (hektartilskud) eller ved kun at give tilskud til en bestemt kvote. Samtidig blev produktionen begrænset ved, at der blev givet tilskud til ikke at dyrke noget i form af braklægningstilskud. Det lykkedes ikke med denne reform at reducere udgifterne til landbrugsstøtten, men det lykkedes til en vis grad at begrænse den konstante stigning i udgifterne som følge af den konstant stigende produktion.

                      For at sikre sig at de, der før reformen fik mest i støtte, også ville få det efter reformen, blev hektartilskuddet kun givet til de såkaldte reformafgrøder, der før reformen fik prisstøtte. De miljømæssigt uheldige effekter af landbrugsstøtten før reformen blev derfor fastholdt efter reformen. Det var fortsat korn, raps, ærter og sukkerroer, der fik den største støtte, og det er netop de hovedafgrøder, der kræver pesticider og pløjning, mens grovfoderafgrøderne, især græsmarker dyrkes uden pesticider og har en længere vækstsæsson og dermed et mindre CO2-tab og kvælstoftab om efteråret. Tværtimod blev der indført mulighed for at helsæd af majs og korn kunne modtage støtte, hvilket har givet dyrkning af græsmarker yderligere konkurrence.

                      Kvælstoftabet fra landbruget er miljømæssigt set uacceptabelt stort, og dette er en direkte følge af, at en alt for stor del af arealet dyrkes med afgrøder som korn, der stort set kun optager kvælstof fra jorden i en kort periode i foråret, kombineret med at jorden pløjes om efteråret, hvilket frigiver store mængder kvælstof om efteråret, hvor disse afgrøder stort set ikke har nogen kvælstofoptagelse.

                      De største forureningsproblemer i landbruget, pesticider, kvælstoftab og energiforbrug til jordbehandling og kunstgødningsfremstilling, er altså en direkte følge af den førte landbrugspolitik, der fremmer dyrkningen af afgrøder med stort kvælstoftab og stort pesticid- og energiforbrug.

                      I økologisk jordbrug, hvor kunstgødning og pesticider ikke anvendes, kan man ikke dyrke reformafgrøder på hele arealet, men har ofte en høj andel af kløvergræsmarker. Dermed mister de økologiske landmænd hektarstøtte til dette areal, hvilket er en væsentlig årsag til, at produkterne fra denne produktionsform bliver dyrere at producere.

                      Som almindelig borger i EU kan man med største undren stille sig spørgsmålet, hvorfor landbruget overhovedet fortsat skal have støtte. Der findes da efter min vurdering heller ikke andet svar, end at det skal de, fordi det har de altid fået, og det skaber altid politiske problemer, når man forsøger at fjerne hævdvundne privilegier.

                      Udover hektarstøtten til reformafgrøderne gives der også tilskud til bl.a. sukkerproduktion. Dette gøres alene ud fra et protektionistisk hensyn. Dansk sukkerproduktion ville næppe være rentabel uden de kolosale tilskud, der gives. Energimæssigt, økonomisk og moralsk ville det være langt at foretrække at importere rørsukker fra de sukkerproducerende U-lande. Sukkerproduktionen i Europa er en af de mest energi- pesticidkrævende produktioner, som det miljømæssigt ville være at foretrække helt af afvikle. Samtidig er sukkerrør dyrket i troperne at betragte som en miljøvenlig afgrøde der, ligesom kvaliteten af rørsukker er bedre. Selv med de enorme tilskud, der gives til sukkerproduktionen, kan europæisk sukker ikke konkurrere med sukker fra U-landene uden at disse pålægges store importafgifter. Da EU i efteråret 2000 tillod afgiftfri import fra de allerfattigste U-lande undtog man netop deres vigtigste produkt nemlig sukker, fordi de europæiske bønder på trods af deres enorme tilskud ikke ville kunne konkurrere på markedsvilkår med disse.

 

En vej frem

Landbrugsstøtten, som den ser ud i dag, giver ingen mening; den er til megen skade for landbrugsudviklingen, men ikke til nogen gavn. Støtten bør derfor enten afvikles eller ændres på en måde, så den bliver til gavn for samfundet, miljømæssigt, kulturelt, etisk eller socialt. At fjerne støtten uden varsel fra den ene dag til den anden ville skabe en økonomisk uoverskuelig situation, alene af den grund at der er tale om så store beløb, som der er. Der må derfor blive tale om en vis afviklingsperiode. Det er derfor relevant at analysere, hvordan man i denne afviklingsperiode kan undgå de skadevirkninger, som kendetegner den nuværende støtte.

                      Man kan ikke forestille sig et økonomisk indgreb som støtte eller afgift, uden at det medfører en økonomisk tilpasning. Støtte og afgifter er derfor adfærdsregulerende, hvad enten man som politiker vil det eller ej. Når man vil designe en støtte, er det derfor vigtig at holde sig for øje, hvilken udvikling man ønsker tingene skal bevæge sig.

                      Det vi ønsker af ændringer i landbruget er at nedsætte drivhuseffekten, kvælstofforureningen, pesticidbelastningen og den skadelige effekt på verdensmarkedet for fødevarer. Desuden må det være et mål, at produktionsformen i landbruget i højere grad afspejler de naturværdier f.eks. med hensyn til husdyretik, som er gældende i samfundet som helhed og at landbrugets størrelse afstemmes efter de behov for arealanvendelse, som samfundet i øvrigt har. Behovet for øget naturareal forekommer i denne forbindelse som det mest påtrængende, og det er ikke nogen naturlov, at al dyrkbar jord nødvendigvis skal anvendes til landbrug, og naturarealer kun findes i form af strande og marginaljorde uden dyrkningsværdi.

                      Indtil nu har man forsøgt to strategier for at mindske de miljømæssige effekter af landbrugspolitikken: Man har lagt stigende afgifter på kvælstof, pesticider, CO2 og man har givet tilskud til naturgenopretning og til produktionsformer, f.eks. den økologiske, som i højere grad lever op til målsætningen om bæredygtigt jordbrug.

                       I praksis har det vist sig vanskeligt at nå ret langt ved at satse på et bestemt middel. Siden starten af 1980'erne har der været alle tænkelige gode argumenter for at indføre en kvælstofafgift. Alligevel er det kun lykkedes at indføre en nærmest symbolsk afgift på en lille del af forbruget. Når økologiske produkter skal afsættes på markedsvilkår, kan det være skadeligt, hvis støtten giver økologiske varer et image af at være kommercielt urentabelt, også selv om støtten til økologisk landbrug bl.a. gives for at dække det tab i støtte, som man mister ved at omlægge afgrødesammensætningen fra støttede afgrøder til ikke støttede afgrøder.

                      For at få den optimale udnyttelse af indsatsen er det derfor ideelt, at have en samlet strategi, hvor de enkelte dele spiller sammen mod et fælles formål, i modsætning til i dag, hvor afgrødestøtten til reformafgrøder og sukkerproduktion direkte modarbejder de miljømæssige hensyn, der ligger bag intentionerne for handlingsplanerne og afgifterne på pesticider, kvælstof og CO2 og støtten til økologisk landbrug.

                      Der er i dag ideelle betingelser for at gennemføre en reform af EUs landbrugspolitik til gavn for miljøet. Kogalskaben har skabt en krise i europæisk landbrug, og det har åbnet en række landbrugsministres øjne for den sammenhæng, der er mellem landbrugsproduktion, sundhed og miljø. Selv om de økonomiske og miljømæssige problemer med den europæiske landbrugspolitik har skreget til himlen i årtier, så er det ofte først i en akut mediebevåget krise, at politikerne skrider til handling, og kogalskabskrisen kan være en sådan krise, der fører til handling.

                      En reform af EUs landbrugspolitik, som man kan håbe kommer ud af kogalskabskrisen, kunne indebære, at der stilles betingelser for udbetaling af støtten. Det er det, der kaldes ‘cross compliance’. Eksempelvis ved at støtte kun gives på betingelse af, at jorden dyrkes økologisk, eller at pesticidforbruget er under et vist niveau. Et eksempel på en sådan betingelse er allerede indført for en del af støtten til produktionen af kalvekød (han-dyrpræmier), som kun gives, hvis der til produktionen er knyttet et bestemt foderareal. Støtten gives således kun til bedrifter med en vis harmoni i forholdet mellem foderproduktion og dyretæthed. Ved den sidste reform af landbrugspolitikken blev der åbnet op for muligheden af at begrænse den generelle hektarstøtte til fordel for miljøbetinget støtte. De enkelte lande har faktisk mulighed for at reducere støtten med op til 20%, og i stedet give det til miljøbetinget støtte. Danmark har dog lige som næsten alle andre lande valgt ikke at udnytte denne mulighed og understreger dermed den kløft, der mellem ordene om at ville indføre ændringer på den ene side og så den reelle vilje til at gennemføre dem. Princippet i denne betinget støtte burde udvides til at omfatte al støtte, således at ingen støtte udbetales uden at der er knyttet et veldefineret formål til støtten.

                      En række østeuropæiske lande ønsker at komme med i EU, og det er planen, at de første lande kan komme med i år 2004. Disse lande har meget store landbrugsarealer, men ikke ret mange penge. Tilskud til landbrugsproduktionen i disse lande i samme størrelse som landmændene i EU er vant til, ville skabe store uligheder i indkomster i landene, og ville dræne EUs budget. Landbrugsstøtten lægger i forvejen beslag på halvdelen af EUs samlede budget. Langt mere oplagt er det at tilpasse EUs landbrug til den mere frie markedsøkonomi frem for at ødelægge denne i ansøgerlandene. Landbrugets lobby i EU arbejder i stedet på at udskyde ansøgerlandenes optagelse i EU.

                      Østudvidelsen af EU er en kærkommen lejlighed til at begrænse samfundets udgifter til landbrugsstøtten. Der har været idéer fremme om at erstatte landbrugsstøtten med “grønne obligationer” således, at landmænd i de gamle EU-lande fik udbetalt obligationer, der i afkast gav det samme som landbrugsstøtten, men at denne så blev koblet fra produktionen og ville være afskrevet over en årrække. Jeg mener, at det ville være synd at forspilde chancen for at få noget mere miljø for pengene i afviklingsperioden. I stedet mener jeg, at det var bedre at gøre støtten betinget af stadig stigende miljøkrav (cross compliance), det vil sige krav til pesticidforbrug, jordbehandling og gødningsforbrug og at kombinere dette med støtte til produktionsformer, der opfylder en række formål (multifunctional agriculture) som f.eks. økologisk landbrug.

 

EUs økologipolitik

EU har indført fælles regler for økologisk produktion, netop for at varer, der markedsføres som økologiske, har ens produktionsvilkår og forbrugerkvalitet. Det forekommer derfor ikke indlysende, hvorfor der så ikke er ens støtteforhold for den økologiske produktion i de forskellige lande. Der er meget uens konkurrencevilkår for økologiske producenter i de forskellige lande, stik imod principperne for det indre marked og for landbrugspolitikken. Baggrunden for de uens støtteforhold i EU er, at økologistøtten er en del af ledsageforanstaltningerne, som blev indført som supplement til reformen af EUs landbrugspolitik allerede i 1992. Disse ordninger er karakteriseret ved at være frivillige, dels kun at være finansieret med 50% fra EU. Dette skyldes, at det er foranstaltninger, hvis primære formål er at løse lokale miljøproblemer som er forskellige i de forskellige lande. Det forekommer selvmodsigende, at EU etablerer et omfattende bureaukrati for at skabe ens veldefinerede regler for produktionen, og samtidig tillader så uens konkurrencevilkår på det økonomiske område. Økologisk jordbrug hører ikke hjemme sammen med foranstaltninger, med lokale miljøformål, men bør integreres centralt i EUs samlede landbrugspolitik. Dette vil ganske vist betyde, at Danmark mister en mulighed ved at fremme dansk økologisk jordbrug med gunstige støtteordninger, men erfaringen viser, at Danmark aldrig har ønsket at ligge øverst på listen med hensyn til støtteniveau. I stedet har og bør Danmark fremme økologi med gunstige vilkår for udvikling, forskning, markedsføring og strategisk satsning i forhold til mærkning og information.